نشریه آفتاب خاورمیانه

حسین سلطان‌آبادی

کارشناس مدیریت تحقیقات اقتصادی بانک خاورمیانه

چو دخلت نیست خرج آهسته‌تر کن

در سال‌های 1398 و 1399 و پس از خروج آمریکا از برجام، نظام بودجه‌ریزی کشور نتوانست خود را با شرایط جدید هماهنگ کند. نتیجه این عدم هماهنگی، ارائه بودجه‌هایی با پیش‌بینی‌های به شدت غیرواقعی و بیش‌برآورد شدید منابع درآمدی، تشدید کسری بودجه در طول سال و دریافت مجوز از شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای دریافت منابع از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق بیش از سقف قانونی بود. لایحه بودجه 1400 از احتمال زیاد تکرار این اتفاق حکایت دارد.

در قانون بودجه سال 1398 با فرض صادرات روزانه 5/1 میلیون بشکه نفت و میعانات گازی، درآمد نفتی حدود 153 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شد، در حالی که در عمل بیش از 40 هزار میلیارد تومان از این محل نصیب دولت نشد. این کسری نفتی عامل اصلی دریافت مجوز از شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای دریافت 45 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی و انتشار 38 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی مازاد بر سقف مصوب قانون بودجه این سال بود. البته بیش‌برآورد منابع در قانون بودجه سال 1398 صرفاً مربوط به درآمدهای نفتی نبود. بیش از 11 هزار میلیارد تومان از درآمدهای مالیاتی و حدود 11 هزار میلیارد تومان از سایر درآمدهای جاری پیش‌بینی شده نیز محقق نشد. به این ترتیب و با توجه به کاهش برخی از هزینه‌ها (به ویژه مخارج عمرانی)  نسبت به قانون مصوب، کسری بودجه (واگذاری دارایی‌های مالی) محقق شده در این سال حدود 105 هزار میلیارد تومان بیشتر از کسری بودجه 51 هزار میلیارد تومانی پیش‌بینی شده در قانون رقم خورد. در عمل در این سال برای تأمین مالی کسری بودجه بیش از 82 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی منتشر شد، حدود 65 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی برداشت شد و بیش از 5 هزار میلیارد تومان سهام شرکت‌های دولتی واگذار شد.

با وجود تجربه سال 1398، در سال 1399 نیز قانون بودجه مسیر مشابهی را طی کرد. در این سال صادرات روزانه نفت و میعانات گازی معادل یک میلیون بشکه در نظر گرفته شد و در پاسخ به غیرواقعی بودن این میزان صادرات، عنوان شد که نمی‌خواهیم در بودجه به دشمن این سیگنال را بدهیم که در هدف خود موفق شده است! به این ترتیب درآمد نفتی دولت برای سال 1399 معادل 57 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شد، در حالی که پیش‌بینی می‌شود درآمد نفتی دولت در سال جاری تنها 23 هزار میلیارد تومان باشد. اما شدیدتر از بیش‌برآورد درآمدهای نفتی در این سال، پیش‌بینی غیرواقعی واگذاری حدود 50 هزار میلیارد تومان از اموال منقول و غیرمنقول دولتی بود که احتمالاً تنها حدود یک هزار میلیارد تومان از این رقم در این سال تحقق یابد. همچنین انتظار می‌رود که در زمینه درآمدهای جاری (مالیاتی و سایر)، بیش‌برآورد قانون بودجه سال جاری حدود 38 هزار میلیارد تومان باشد. با در نظر گرفتن جمیع جوانب از قبیل عدم تخصیص برخی از هزینه‌ها، انتظار بر این است که کسری بودجه سال 1399 از رقم 175 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده در قانون بودجه به حدود 255 هزار میلیارد تومان در عمل افزایش یابد. با توجه به محدودیت امکان واگذاری شرکت‌های دولتی، بار اصلی این کسری بودجه را نیز صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق بدهی بر دوش خواهند کشید. هردوی این روش‌های تأمین مالی کسری بودجه تورم‌زا هستند. منابع صندوق توسعه ملی به دلیل تحریم‌ها در دسترس نیستند و دریافت منابع ریالی از بانک مرکزی به پشتوانه منابع ارزی بلوکه‌شده صندوق توسعه ملی مشابه استقراض دولت از بانک مرکزی بوده و به افزایش قابل توجه پایه پولی و نقدینگی منجر شده و خواهد شد. انتشار حجم زیاد اوراق بدهی دولتی نیز با فشار بر منابع مالی محدود در اقتصاد به افزایش نرخ بهره در اقتصاد منجر خواهد شد که هزینه تأمین مالی دولت و بخش خصوصی را افزایش خواهد داد. به همین دلیل بانک مرکزی با دخالت در بازار بین بانکی و کنترل نرخ بهره در محدوده نرخ هدف خود، بخش قابل توجهی از این اوراق را خریداری کرده و بر حجم نقدینگی می‌افزاید.

گزش سوم از یک سوراخ!

در لایحه بودجه سال 1400 معادل 3/2 میلیون بشکه صادرات روزانه نفت و میعانات گازی در نظر گرفته شده است. نکته قابل توجه اینجا است که پیش از خروج آمریکا از برجام، صادرات نفتی ایران 2/2 میلیون بشکه در سال 1395 و 3/2 میلیون بشکه در سال 1396 بوده است. به عبارت دیگر دولت فرض کرده است که آمریکا بدون فوت وقت و بدون نیاز به مذاکرات زمان‌بر، از ابتدای سال 1400 به برجام بازخواهد گشت و ظرفیت تولید و صادرات نفتی ایران نیز به سرعت به اوج قبلی خود بازخواهد گشت. به هر حال با لحاظ قیمت 40 دلاری هر بشکه نفت و صادرات 9/2 میلیارد دلاری گاز در این سال و پس از کسر سهم 38 درصدی صندوق توسعه ملی و سهم 5/14 درصدی شرکت ملی نفت، درآمد نفتی و گازی دولت معادل 3/17 میلیارد دلار پیش‌بینی شده است. در نظر گرفته شده است که 8 میلیارد دلار از این رقم جهت تأمین واردات کالاهای اساسی با نرخ رسمی (42 هزار ریال به ازای هر دلار) و مابقی با نرخ سامانه معاملات الکترونیک (ETS) تسعیر شود. جالب است که نرخ دلار سامانه معاملات الکترونیکی در این محاسبه حدود 5/177 هزار ریال در نظر گرفته شده و در محاسبات دیگر در سایر بخش‌های این لایحه نرخ 115 هزار ریال به ازای هر دلار مبنای محاسبه بوده است. این نرخ در زمان تهیه این گزارش حدود 250 هزار ریال به ازای هر دلار بوده است. با این فروض درآمد نفتی 3/199 هزار میلیارد تومان که حدود 250 درصد بیشتر از قانون بودجه سال 1399 و 766 درصد بیشتر از پیش‌بینی عملکرد سال جاری است. اگر به طور خوشبینانه فرض کنیم که صادرات نفتی در سال 1400 حدود یک میلیون بشکه در روز بوده و نرخ تسعیر ارز را نیز معادل نرخ فعلی سامانه معاملات الکترونیکی در نظر بگیریم، با فرض ثبات سایر موارد، درآمد نفتی دولت به حدود 42 هزار میلیارد تومان کاهش می‌یابد که از بیش‌برآورد 158 هزار میلیارد تومانی لایحه بودجه در این زمینه حکایت دارد.

در همین راستا 25 هزار میلیارد تومان برای واگذاری اموال منقول و غیرمنقول دولت در لایحه بودجه 1400 در نظر گرفته شده است که با توجه به عملکرد سال 1399، از بیش‌برآورد حدوداً 24 هزار میلیون تومانی حکایت دارد. در این لایحه بودجه معادل 70 هزار میلیارد تومان از محل فروش اوراق پیش‌فروش نفت نیز در نظر گرفته شده است که با لحاظ سایر مجوزهای انتشار اوراق بدهی در این لایحه، کل انتشار اوراق بدهی را به سطح 125 هزار میلیارد تومان می‌رساند. این در حالی است که سقف مجاز انتشار اوراق بدهی دولتی در سال 1400 طبق قانون برنامه ششم توسعه تنها 55 هزار میلیارد تومان است. در زمینه درآمدهای جاری نیز اگرچه در لایحه 1400 رشد اندک 10 درصدی نسبت به قانون بودجه سال 1399 مشاهده‌ می‌شود، اما نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال جاری رشد نزدیک به 30 درصدی را تجربه کرده و با توجه به روند سال‌های اخیر به ویژه در زمینه درآمدهای مالیاتی، انتظار می‌رود حدود 15 هزار میلیارد تومان بیش‌برآورد داشته باشد.

در سمت هزینه‌ها اما امکان تحقق کمتر از رقم‌ پیش‌بینی شده چندان وجود ندارد. سهم عمده هزینه‌ها به هزینه‌های جاری مربوط می‌شود که عمدتاً شامل پرداخت‌های مربوط به حقوق و دستمزد و کمک به صندوق‌های بازنشستگی است. پس از تصویب افزایش حقوق کارکنان نمی‌توان از پرداخت آن شانه خالی کرد. به همین دلیل و مطابق سال‌های گذشته، صرفاً پرداخت‌های عمرانی با کاهش شدید مواجه خواهد شد که با توجه به روند نزولی سرمایه‌گذاری و تشکیل سرمایه در کشور، به تشدید رکود دامن خواهد زد. در سال لایحه بودجه 1400 نیز 104 هزار میلیارد تومان برای مخارج عمرانی در نظر گرفته شده است که اگرچه تنها 18 درصد بیشتر از قانون بودجه سال 1399، نسبت به پیش‌بینی عملکرد مخارج عمرانی در سال جاری رشد 53 درصدی نشان می‌دهد. با این شرایط انتظار می‌رود حدود 22 هزار میلیارد تومان از مخارج عمرانی پیش‌بینی شده در لایحه بودجه 1400 در عمل به مرحله تخصیص نرسد.

با در نظر گرفتن جمیع جوانب، کسری 198 هزار میلیارد تومانی تراز عملیاتی و سرمایه‌ای در لایحه بودجه 1400 که به خودی خود 258 درصد بیشتر از قانون بودجه سال 1399 است، احتمالاً در عمل به رقم قابل توجه 277 هزار میلیارد تومان افزایش خواهد یافت. این در حالی است که رهبر انقلاب با استفاده دولت از منابع صندوق توسعه ملی برای مخارجی از قبیل تقویت بنیه دفاعی که در سرجمع ارقام بودجه لحاظ نشده نیز مخالفت کرده و دولت را ملزم کرده است که از محل منابع بودجه عمومی خود نسبت به تأمین این مصارف اقدام کند.به همین دلایل بود که رد کلیات این لایحه بودجه از طرف نهادهای مختلف پژوهشی از جمله مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی توصیه شد. در زمان تهیه این یادداشت صرفاً نامه‌ای از سوی رییس جمهور به مجلس ارسال شده است که برای اعمال تغییرات مد نظر رهبر انقلاب، حدود 53 هزار میلیارد تومان به مصارف اضافه شده و حدود 40 هزار میلیارد تومان از منابع دولت کسر خواهد شد. به این ترتیب برای جبران این موارد انتشار اوراق بدهی 53 هزار میلیارد تومان افزایش خواهد یافت و مبلغ 40 هزار میلیاد تومان نیز از محل صرفه‌جویی در حین اجرا و کاهش تخصیص مصارف تأمین خواهد شد. حتی مشخص نیست که این صرفه‌جویی و کاهش تخصیص قرار است در چه بخش‌هایی انجام پذیرد و چه برنامه‌ای برای آن وجود دارد. هیچ خبری از تغییرات ساختاری نیست. تا زمانی که دولت ملزم به تغییرات ساختاری برای مدیریت هزینه‌ها نشود، نمی‌توان امیدی به کنترل اثرات مخرب کسری بودجه داشت. افزایش 25 درصدی حقوق کارکنان دولتی در شرایطی که 60 درصد آنها در سه دهک بالای درآمدی قرار دارند و 80 درصد آن‌ها جزو نیمه ثروتمند جامعه محسوب می‌شوند، بهایی معادل کاهش رفاه همه مردم در پی تورم ناشی از کسری بودجه خواهد داشت. حذف استخدام رسمی جدید، استقرار نظام پرداخت به ذینفع نهایی و کاهش کارکنان قراردادی و شرکتی موجود، عدم افزایش حقوق و دستمزد کارکنان و در عین حال حذف تمامی هزینه‌های اجتناب‌پذیر در سال 1400، انتخاب دشواری است که اگرچه می‌تواند منافع برخی را تهدید کند، با منافع عموم مردم سازگارتر خواهد بود.