منتشرشده در نشریه شماره ۳۵ آفتاب خاورمیانه - تیر ۱۴۰۳
سهیل بانی
روزنامهنگار اقتصادی
یکی از پیشنیازهای رشد و توسعه کشورها، توجه به زیرساختهای عمرانی و رفاهی بوده و اصلیترین چالش در این مسیر نیز تامین منابع مالی موردنیاز برای پروژههای زیرساختی است. به همین دلیل، کشورها نهتنها همواره بخشی از بودجه سالانه خود را به پروژههای عمرانی و توسعهای اختصاص میدهند، بلکه سعی میکنند با جذب سرمایه داخلی و خارجی، زیرساختهای خود را تقویت کنند. در سالهای اخیر، این موضوع در ایران کمی متفاوت بوده و تحریمها سرمایهگذاری در اقتصاد ایران را بهطور قابلتوجهی کاهش داده و در چند سال اخیر میزان تشکیل سرمایه ثابت حتی برای پوشش استهلاک صنایع نیز کافی نبوده است. از سوی دیگر، کسری بودجه مزمن اقتصاد ایران باعث شده که بخش تملک داراییهای سرمایهای در بودجه (بودجه عمرانی) در عمل به قلک دولتها برای مخارج جاری آنها تبدیل شود. تداوم این روند در سالهای طولانی باعث شده که حالا کشور، خانه انبوه پروژههای ناتمامی باشد که در طول این سالها و با گذشت مدت زمانی طولانی از مطالعات توجیهی آنها، برخی از آنها حتی دیگر توجیه فنی، اقتصادی یا محیطزیستی برای بهرهبرداری نداشته باشند.
بیتوجهی بیپایان به بودجه عمرانی
بررسی عملکرد بودجهریزی دولتها در 20 سال اخیر نشان میدهد که در این مدت، تنها در سال 1401 بودجه عمرانی محقق شده است؛ هرچند باید متذکر شد که همچنان گزارش تفریغ بودجه سالهای 1401 و 1402 از سوی دیوان محاسبات کل کشور منتشر نشده و در نتیجه نمیتوان با اطمینان کامل از میزان تحقق بودجه عمرانی در این سالها سخن گفت. بررسیها نشان میدهند که با وجود رشد قابلتوجه مبلغ اسمی بودجه عمرانی در طول 20 سال گذشته، مشکل اصلی که محقق نشدن بودجه پیشبینی شده است، همچنان در جای خود باقی بوده و تنها شدت آن در سالهای مختلف، متفاوت بوده است. اوج بیتوجهی به بودجه عمرانی نیز به سال 91 بازمیگردد؛ زمانی که تنها 36 درصد از اعتبارات درنظر گرفته شده، در واقعیت پرداخت شد.
نکته قابلتوجه دیگر، کاهش سهم بودجه عمرانی از کل مصارف عمومی بودجه در سالهای اخیر بوده است. این رقم که در سال 1383 برابر با 25 درصد بود، در اواخر دهه 80 به 32 درصد نیز رسید. با این حال، با تشدید قابلتوجه کسری بودجه دولت دوازدهم، سهم بودجه عمرانی از مصارف عمومی بودجه در سالهای 1398 و 1399 معادل تنها 15 درصد بود. این رقم در سالهای اخیر نیز رشدی اندک را تجربه کرد و به 18 درصد در سال 1402 رسید.
جایگاه بودجه عمرانی در قانون بودجه ۱۴۰۳
در لایحه بودجه سال 1403 کل اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای برابر 400 هزار میلیارد تومان بوده که در مقایسه با سال 1402 تنها 6/7 درصد افزایش پیدا کرده است. این در حالی است که این رشد، حتی افزایش تورم را نیز پوشش نداده و ارزش واقعی بودجه عمرانی در سال جاری کاهش یافته است. همچنین سهم بودجه عمرانی از مصارف عمومی دولت در سال 1403 به 6/15 درصد رسیده که کمترین رقم در چهار سال اخیر محسوب میشود. از کل 400 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی سال 1403 حدود 263 هزار میلیارد تومان به طرحهای دستگاههای اجرایی ملی، 71 هزار میلیارد تومان به دستگاههای اجرایی محلی در استانها و 66 هزار میلیارد تومان به ردیفهای متفرقه اختصاص یافته است.
یکی از معدود نقاط قوت بودجه عمرانی سال 1403 افزایش شفافیت نحوه استفاده از منابع این بخش از بودجه است. امسال، برخلاف سالهای گذشته، ردیفهای متفرقه بودجه عمرانی کاهش یافته و اعتبارات مربوط به آن، در بخشهای ملی یا استانی گنجانده شده است. ناگفته نماند که بخش مهمی از سرمایهگذاریهای زیرساختی کشور، بهدست شرکتهای دولتی انجام میشود که اعتبار تخصیص یافته برای آنها، ذیل بخش بودجه عمرانی محاسبه نمیشود. افزون بر آن، دستگاههای محلی و شهرداریها نیز منابعی را خارج از این بخش بودجه بهمنظور توسعه زیرساختهای محلی استفاده میکنند.
در لایحه بودجه امسال، از 2325 طرح عمرانی نام برده شده که دستگاههای اجرایی ملی وظیفه افتتاح آن را بر دوش دارند. از این تعداد 558 طرح با موضوع تعمیرات، تامین و تجهیز ماشینآلات و امکانات با مجموع اعتبار 20 هزار میلیارد تومانی و 1767 طرح پروژهای با اعتباری در حدود 243 هزار میلیارد تومان هستند که زمان شروع و پایان مشخص دارندالبته پیشبینی میشود که برای اتمام این 1767 پروژه، بیش از 1745 هزار میلیارد تومان اعتبار دیگر نیز لازم است.
تکمیل پروژههای ناتمام چقدر طول میکشد؟
در لایحه بودجه سال جاری، نسبت به قانون بودجه سال قبل، 73 طرح جدید اضافه شده، 74 طرح حذف شده یا در سال گذشته به پایان رسیدهاند و 59 طرح هم در سایر ردیفها ادغام شدهاند تا بودجه عمرانی سال 1403 با 80 طرح کمتر از سال قبل بسته شود.
اگرچه میانه عمر طرحهایی که قرار است برای اتمام آنها، اعتبار تخصیص داده شود، 16 سال است، اما در میان آنها، طرحهایی مثل «ساختمان شبکه آبیاری و زهکشی سفیدرود و فومنات» به چشم میخورد که 62 سال عمر دارد. همچنین عمر 566 طرح به بیش از 20 سال میرسد.علاوه بر آن، پیشبینیهای بودجه 1403 حاکی از آن هستند که در سال جاری 151 طرح عمرانی به اتمام میرسند اما زمان در نظر گرفته شده برای اتمام بخش عمده این پروژهها، سال 1407 است. البته محاسبات مرکز پژوهشهای مجلس، با رد این پیشبینی، نشان میدهند که زمان لازم برای تکمیل پروژهها ناتمام، بیش از این است. بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، با فرض پیشبینی دقیق و واقعبینانه منابع لازم برای این طرحها و همچنین تخصیص کامل منابع در نظر گرفته در بودجه عمرانی سال 1403 میانگین زمان اتمام طرحهای عمرانی ناتمام، بیش از هشت سال است.
جابهجایی پروژههای عمرانی در قوانین بودجه
بررسی کارنامه دولتها در زمینه بودجه عمرانی نشان میدهد که بههیچ عنوان نمیتوان به تحقق زمان پیشبینیشده برای اتمام پروژههای ناتمام خوشبین بود. مطابق آمارهای رسمی، از سال 1395 تا 1402، همواره بیش از 70 درصد از طرحهایی که قرار بوده در قانون بودجه هر سال، در همان سال به اتمام برسند، پایان نیافتهاند. این رقم حتی در سالهای 1397، 1398 و 1401 به بیش از 90 درصد رسیده است. این میزان در سال 1402 نیز معادل 63 درصد ثبت شده که اگرچه نسبت به سالهای قبل از آن کاهش یافته، اما همچنان رقم بالایی محسوب میشود.
مشکلات متعدد در مسیر تحقیق و مطالعه، انعقاد قراردادها و تخصیص بودجه به پروژههای عمرانی باعث شده که روند توسعه و بهرهبرداری بسیاری از آنها به بنبست رسیده و برای سالهای طولانی متوقف شوند. از سوی دیگر، مطالعات غیرکارشناسی درمورد بسیاری از این پروژهها، آنها را به یک شکست بزرگ تبدیل کرده است، بهطوری که بسیاری از پروژههای عمرانی در مقایسه با پروژههای مشابه در کشورهای همسایه، وضعیتی اسفناک دارند.
غیبت ایران در منابع گازی
یکی از طرحهای عمرانی مهمی که حالا در انبوهی از پروژههای نیمهتمام گم شده، پروژه توسعه میدان گازی کیش است. پروژهای که اولین قرارداد توسعه آن در زمستان سال 1386 منعقد شده و 2/2 میلیارد دلار برای آن در نظر گرفته شد. با این حال، این پروژه که قرار بود در سه فاز توسعه یابد، بیش از 15 سال ادامه یافت و توسعه این میدان گازی بارها بین شرکتها، کنسرسیومها و نهادها دستبهدست شد تا این که در بهمن ماه سال 1401 قرارداد جدیدی بهارزش 900 میلیارد دلار بین شرکت نفتوگــاز پــارس و شرکــت تاسیســات دریــایی امضا شد؛ قراردادی که بر اساس آن در طول 14 ماه، فاز اول این پروژه باید به اتمام میرسید اما همچنان خبری از بهرهبرداری از این میدان گازی نیست.
درحالیکه پروژهای توسعه میادین گازی ایران، در بلاتکلیفی به سر میبرند، کشور قطر، به سرعت طرحهای توسعه میدان گازی "الشمال"، رقیب پارس جنوبی ایران را پیش میبرد. در آخرین مورد، قطر در مهر ماه سال گذشته از آغاز توسعه فاز دوم میدان گازی الشمال با قراردادهایی بهارزش مجموعا 28.75 میلیارد دلار خبر داد. با بهرهبرداری این طرح تا سال ۲۰۲۶ ظرفیت تولید سالانه گاز طبیعی مایع کشور قطر از ۷۷ میلیون تن در سال به ۱۲۶ میلیون تن در سال افزایش خواهد یافت.
این نکته از آن جهت نگرانکننده است که بررسیها نشان میدهند که مخزن گازی پـــارس جنــوبی که بیــن دو کشور مــشتـرک اســت، شـیبی به سمت قطر دارد و هرچه قطر برداشت بیشتری داشته باشد، سیر حرکت منابع گازی و میعانات بهسمت قطر بیشتر میشود و سهم ایران از این منابع کاهش مییابد.
اختلاف فاحش ایران و رقبا در شیرینسازی آب
قرارگیری بخش عمده ایران در منطقه خشک و نیمهخشک و تهدیدهای مهم اقلیمی از جمله خشکسالی و کاهش چشمگیر بارشها در دهههای اخیر، تامین آب شیرین را به چالشی بسیار مهم در سالهای آینده تبدیل خواهد کرد. از همین روی، در سالهای گذشته احداث پروژههای تبدیل آب شور دریا به آب شیرین مورد توجه دولتها قرار گرفته است.
بر اساس آمارهای اعلام شده از سوی هاشم امینی، مدیرعامل شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور، در حال حاضر در کشور تعداد ۱۰۱ پروژه آب شیرینکن با ظرفیت 400,672 مترمکعب در حال ساخت و بهرهبرداری است. به گفته او، از این تعداد، ۸۰ پروژه با ظرفیت 500,533 مترمکعب در روز به بهرهبرداری رسیده و تعداد ۲۱ پروژه با ظرفیت 900,148 مترمکعب در شبانهروز در حال ساخت است.
اگرچه به نظر میرسد که ایران در وضعیت احداث آب شیرینکن وضعیت مناسبی دارد، مقایسه طرحهای شیرینسازی آب در ایران، امارات متحده عربی و عربستان سعودی، نشان میدهد که ایران، در این صنعت هم راه بسیاری برای رسیدن به رقبای بزرگ خود دارد.
بررسیها نشان میدهند که در حال حاضر، بیش از 140 کارخانه نمکزدایی با ظرفیتهای مختلف در امارات متحده عربی وجود دارد که اکثر نیازهای آب شهری این کشور را تامین میکنند. تاسیسات آب شیرینکن جبل علی دبی، بهعنوان تنها یکی از این تاسیسات، روزانه دو میلیون و 227 متر مکعب آب شیرین تولید میکند که این رقم بیش از چهار برابر تولید 80 پروژه در حال فعالیت ایران است.
پروژه آب شیرینکن "راس الخیر" عربستان سعودی نیز که در سال 2014 به بهرهبرداری رسید و بزرگترین کارخانه شیرینسازی آب شور به شمار میرود نیز روزانه بیش از یک میلیون و 36 هزار متر مکعب آب شور را شیرین میکند و منبع اصلی تامین آب پایتخت عربستان سعودی یعنی شهر ریاض به شمار میرود.
۲۷ سال است که کارگران مشغول کارند!
یکی از مهمترین و در عین حال پرحاشیهترین پروژههای زیرساختی ایران در سالهای اخیر، پروژه آزادراه تهران-شمال بوده است. آزادراهی که قرار بود تهران را به چالوس متصل کند تا از ترافیک و سوانح متعدد جاده چالوس که در ایام تعطیلات از جادههای پرتردد و پرخطر کشور محسوب میشد بکاهد اما بخش قابلتوجهی از آن همچنان به بهرهبرداری نرسیده است.
پروژه آزادراه تهران-شمال در سال ۱۳۷۳ تصویب و در سال 1376 آغاز شد. مسیر 126 کیلومتری آزادراه، از تقاطع غیرهمسطح بزرگراه شهید همت و بزرگراه آزادگان شروع شده و با گذر از استان البرز در شهر چالوس به پایان میرسد. با توجه به محدودیت منابع مالی و بهمنظور تسریع در بهرهبرداری، مسیر 126 کیلومتری آزادراه تهران-شمال به چهار منطقه عملیاتی به طول 32 کیلومتر، 22 کیلومتر، 52 کیلومتر و 20 کیلومتر تقسیم شد.
در حال حاضر که حدود 27 سال از کلنگزنی آزادراه تهران-شمال میگذرد، تنها مناطق اول و چهارم و بخشی از منطقه دوم این مسیر به بهرهبرداری رسیده و طبق وعده مهرداد بذرپاش، وزیر راه و شهرسازی، کار ساخت فاز دوم این آزادراه تا دهه فجر سال 1403 به پایان میرسد؛ با این حال به نظر میرسد که افتتاح منطقه سوم آزادراه تهران-شمال که طولانیترین بخش آن نیز هست، سالها به طول انجامد.
درحالیکه در طول 27 سال گذشته، ساخت آزادراه 126 کیلومتری تهران-شمال، حدود 50 درصد پیشرفت داشته، بزرگراه المجد قطر، بهعنوان طولانیترین بزرگراه این کشور، به طول 195 کیلومتر، در طول تنها پنج سال به بهرهبرداری رسید. این بزرگراه که در ساخت آن در سال 2014 آغاز و در سال 2019 به بهرهبرداری کامل رسید، دارای هفت خط در هر دو جهت است و در هر ساعت میتواند 16 هزار وسیله نقلیه را در خود جای دهد.
لزوم آشتی دولتها با بودجه عمرانی
موارد ذکرشده، تنها مشتی از خروار پروژههای ناتمام ایران و مقایسه آنها با نمونههای مشابه در کشورهای همسایه هستند. بخش بزرگی از تفاوت وضعیت این پروژههای عمرانی در ایران و کشورهای همسایه، بهدلیل شیوه تامین مالی و سرمایهگذاری دولت و بخش خصوصی در آنهاست. در سالهای اخیر، اقتصاد ایران بهطور مداوم جایگاه خود در اقتصاد جهانی را کمرنگتر میبینید اما بسیاری از کشورهای خاورمیانه و بهویژه حاشیه خلیج فارس، سوار قطار سریعالسیر پیشرفت شدهاند. در این شرایط، شاید اصلاح نظام بودجهریزی و توجه دولتها به بودجه عمرانی و زیرساختها، بتواند اولین قدم در تغییر مسیر اقتصادی کشور به سمت پیشرفت باشد.