نشریه آفتاب خاورمیانه

فرداد احمدی
روزنامه‌نگار و نویسنده نشریه آفتاب خاورمیانه

یارانه همان کمک‌های نقدی دولتی است که با انگیزه حمایت از صنایع و کسب و کارها، یا به منظور بالا بردن توان رفاهی مصرف‌کنندگان به برخی کالاها یا خدمات تعلق می‌گیرد. دولت‌ها ممکن است به منظور تشویق صنعت به تولید یک کالای مهم و رقابت‌پذیر کردن آن در برابر رقبای خارجی یارانه اختصاص دهند تا از تولید بومی آن کالا حمایت کنند. ممکن است این رقابت‌پذیر کردن به منظور حضور در بازارهای خارجی باشد و یارانه صادراتی به برخی اجناس تعلق بگیرد. یا حتی شاید کمبود یک کالای مهم در داخل و نبود امکان تولید یا گران بودن بیش از حد آن باعث شود که دولت برای واردات کالا یارانه‌ای را اختصاص دهد تا تجار را ترغیب به وارد کردن آن کالا کند. همچنین دغدغه اشتغال‌زایی می‌تواند انگیزه‌ای باشد که دولت‌ها به برخی صنایع نوعی یارانه به نام یارانه دستمزد بپردازند. تخفیف‌های مالیاتی نیز نوعی یارانه به حساب می‌آیند.
در دسته‌بندی دیگری، یارانه‌ها با توجه به انگیزه‌های تخصیصشان به گروه‌های اقتصادی، توسعه‌ای، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی تقسیم می‌شوند. انگیزه‌های اقتصادی و توسعه‌ای دولت برای تخصیص یارانه را می‌تواند در گزاره‌های گفته شده در بالا ملاحظه کرد، اما برخی انگیزه‌های اجتماعی بدین قرار است: دولت ممکن است به منظور تشویق مردم به استفاده از حمل‌ونقل عمومی یارانه‌ای بپردازد و هزینه‌های آن را برای مردم کمتر کند. یا شاید تسهیلات بانکی با نرخ بهره پایین و یا حتی بدون بهره برای خرید مسکن ارائه دهد تا به ارتقاء سطح رفاه جامعه کمک کند.
همچنین گاهی دولت به منظور حمایت و ترویج فرهنگ خاصی (مانند آنچه که به هیئت‌های مذهبی تعلق می‌گیرد) از ابزار یارانه استفاده می‌کند و یا با ملاحظات سیاسی-امنیتی تصمیم می‌گیرد که برخی کالاها یا خدمات را ارزان‌تر به دست مصرف‌کنندگان برساند. یارانه نان و سوخت در ایران از جمله این نوع یارانه‌ها هستند. در مجموع سیاست‌های یارانه‌ای به منظور هدفمند کردن استفاده از منابع کمیاب، تثبیت قیمت‌ها و یا بازتوزیع درآمدها دنبال می‌شود.

تخطی از حدود
سال‌هاست که ایران از نظر اندازه یارانه پرداخت شده به مردم در صدر لیست کشورهای جهان قرار گرفته است. جالب اینجاست که با وجود کشورهای پرجمعیتی مثل چین و هند، این مقام برای ایران نه به نسبت جمعیت، بلکه از نظر مجموع رقم یارانه اختصاص داده شده حاصل شده است. صحبت از رقم‌های نجومی است. بر اساس گزارش آژانس بین‌المللی انرژی، ایران در سال 2017 بیش از ۴۵ میلیارد دلار یارانه انرژی به مردم خود پرداخت کرده است و با وجود آنکه این کشور در 4 سال بعد از آن به سبب مواجه شدن با تحریم‌های همه‌جانبه امریکا، با فراز و نشیب‌های اقتصادی بی‌سابقه‌ای دست و پنجه نرم کرده و شاهد سقوط آزاد ارزش پول ملی خود از دلار 3 هزار و 700 تومانی به دلار 28 هزار و 500 تومانی بود، اما سهم مبالغ یارانه‌ای آن باز هم افزایش داشته. در سال 2020، مجموع یارانه تمامی کالاها و خدماتی که به ایرانیان ارائه شده، در کل برابر ۷۴ میلیارد دلار بوده است که به گفته مرکز مطالعات زنجیره ارزش معادل 55 درصد (۲۹۳۷ دلار در سال) تخفیف در قیمت‌های تمام شده تمامی کالاها و خدمات برای هر یک از 25 میلیون خانواده ایرانی است. بر این اساس هر خانواده ایرانی سالانه به طور میانگین به جای 6 هزار و 537 دلار (131 میلیون تومان)، تنها 3 هزار و 600 دلار (72 میلیون تومان) برای هزینه‌های زندگی پرداخت می‌کند و باقی آن را دولت به صورت انواع یارانه‌های پیدا و پنهان به خانواده‌ها اختصاص می‌دهد. این آش تا جایی شور شده که حتی به صورت مکرر صحبت از منفعت بردن همسایگان و مردم کشورهای هدف صادراتی ایران از یارانه‌های داده شده به کالاهای ایرانی به میان می‌آید.

مکافات افسارگسیختگی
در ایران، دولت‌ها نه تنها نتوانستند به اهداف مد نظر خود از یارانه دست پیدا کنند، بلکه همین یارانه‌ها بانی مشکلات سیاسی، اجتماعی، امنیتی و اقتصادی عدیده‌ای شده‌اند. از میان اهداف مفروض تخصیص یارانه، دولت‌ها به تثبیت قیمت‌ها علاقه بیشتری نشان داده‌اند، زیرا قیمت‌ها به شکل ملموسی با سطح رضایت عمومی از عملکرد دولت‌ها رابطه دارند. بنابراین در ایران، باقی اهداف مفروض یارانه فدای این هدف شدند. به گفته مسئولان از میان این اهداف، بازتوزیع درآمدها به نفع اقشار ضعیف محقق نشد و حتی روند معکوسی به نفع ثروتمندان پیدا کرد. نگاهی اجمالی به مطالب درج شده در صفحات رسانه‌های ایرانی کافی است تا دریابیم درباره این حقیقت که بیشترین منفعت از یارانه‌ها را ثروتمندان می‌برند، اجماع نظری در کشور وجود دارد. تیتر گزارش خبرگزاری میزان در این باره گویای امر است: «سرازیری هزاران میلیارد یارانه پنهان از جیب اقشار کم‌درآمد به جیب ثروتمندان!»
یارانه‌ها بر فرهنگ مصرفی مردم نیز اثر گذاشته‌اند، به طوری که امروزه شاهد سهم بالاتر اتلاف انرژی‌هایی هستیم که یارانه بیشتری به آن‌ها تعلق می‌گیرد. شاخص‌های جهانی نشان می‌دهد که طی 20 سال گذشته شدت مصرف انرژی در ایران هر ساله رو به افزایش بوده، حال آنکه این شاخص در جهان روند نزولی دارد. به عنوان مثال همین سال گذشته این شاخص 15 درصد رشد داشته و هم‌اکنون به سه برابر شاخص جهانی رسیده است. همین رشد شدت مصرف بر رشد بی‌حد و حصر مصرف انرژی هم اثر می‌گذارد. از طرف دیگر، از آنجا که اقتصاد انرژی به واسطه یارانه‌ها مبتنی بر عرضه و تقاضا نیست، انگیزه برای سرمایه‌گذاری در این حوزه نیز کاهش می‌یابد؛ اتفاقی که در چند سال گذشته مخصوصا گریبان حوزه برق ایران را گرفته است.
اگر با دخالت‌های دولتی، کمبود سرمایه ناشی از اقتصاد یارانه‌ای مانع رشد تولید هم نشود، روی کیفیت محصول اثر می‌گذارد. حوزه نان بهترین مثال برای آن است. هرچند به گفته اصغر پابرجا، رئیس اتحادیه نانوایان سنگک تهران در حال حاضر نان ایران از کیفیت بالایی برخوردار است و در همه استانداردها نمره بالای 90 درصد می‌گیرد، اما شاهد هستیم که طی سه دهه اخیر آرد غنی، تیره و سبوس‌دار‌ نان سنگک رو به سفیدی گرایید. به گفته محمدرضا نظرنژاد، رئیس سابق اتحادیه نانوایان سنگک تهران، در حال حاضر نه تنها سبوس آرد را از آن جدا کرده و در بازار می‌فروشند، بلکه با کیفیت‌ترین بخش گندم که مغز میانی آن است را هم جدا کرده و به نام آرد نول در بازار آزاد به فروش می‌رسانند. نتیجه آنکه، اجزای مختلف گندم به مدد ابزارهای به روز جدا می‌شود تا امکان فروش این اجزا در بازار آزاد فراهم شود و کیفیت آرد تحویلی به نانوایی‌ها پایین می‌آید.

مهاری که اثر نکرد
هرچند سیاست‌گذاران به درستی در دهه 80 خورشیدی دریافتند که اختصاص یارانه در ایران از اهداف اصلی خود دور شده و بنابراین نظام هدفمندسازی یارانه‌ها را تدوین کردند، اما این برنامه نیز به درستی اجرا نشد. در گزارشی از مرکز پژوهش‌های مجلس، چند دلیل عمده برای به نتیجه نرسیدن قانون هدفمند کردن یارانه‌ها عنوان شده است. بر اساس این گزارش تخلفات فراوان در نحوه اجراي قانون هدفمندكردن يارانه‌ها دلیل نخست عدم توفیق آن بود. در حالی که در قانون مقرر شده بود از منابع حاصل از هدفمند کردن یارانه‌ها 50 درصد براي كمک به خانوارها، 30 درصد براي كمک به توليد و 20 درصد براي جبران هزينه‌هاي دولت در نظر گرفته شود، اما این ترکیب در هيچ يک از سال‌هاي 1389 تا 1397 رعايت نشد و به جای آن حدود 90 درصد از كل مصارف هدفمندسازي یارانه‌ها به پرداخت يارانه‌هاي نقدي اختصاص داده شد و تنها حدود 2 درصد مصارف صرف توليد شد. به‌علاوه، حدود 2 درصد مصارف نيز به حوزه سلامت تخصيص داده شد.
دلیل دوم، بي‌توجهي اساسي به ساير قوانين مكمل، از جمله قانون توسعه حمل‌ونقل عمومي و مديريت مصرف سوخت، قانون اصلاح الگوي مصرف انرژي، قانون رفع موانع توليد و قانون اجراي سياست‌هاي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي بود. چرا که استفاده صرف از ابزارهاي قيمتي براي مديريت تقاضاي انرژي يا بهينه‌سازي مصرف سوخت ناكافي بوده است. از جمله مقررات زمینه‌ساز به کارگیری ابزارهاي غيرقيمتي براي تحقق اهداف قانون هدفمندكردن يارانه‌ها می‌توان به قانون توسعه حمل‌ونقل عمومي مصوب سال 1386 و قانون اصلاح الگوي مصرف انرژي مصوب سال 1390 اشاره کرد که متأسفانه به این قوانین نیز بی‌توجهی شد و به درستي اجرا نشدند.
دلیل سوم، توزيع منابع حاصل از اجراي قانون در ميان اهداف متعدد و نامرتبط با حوزه انرژي بوده است. از سال 1388 که این قانون اجرایی شد، دولت‌ها به جای مصرف منابع حاصل از آن در راستای هدف اصلی هدفمندسازی یارانه‌ها، یعنی کاهش شدت انرژی در ایران، این منابع را برای كمک به حوزه سلامت، كمک به اشتغال جوانان، افزايش مستمري و... مصرف کردند. متاسفانه نتایج این سیاست را می‌توان در کسری انرژی در اشکال برق و گاز در بازه‌هایی از سال طی چند سال اخیر مشاهده کرد.
دلیل چهارم عدم موفقیت قانون هدفمندسازی یارانه‌ها، بي‌توجهي به ريشه‌هاي اصلي ناكارآمدي حوزه انرژي بوده است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، قانون هدفمندكردن يارانه‌ها فقط اشاره مختصري به ضرورت ارتقاي راندمان نيروگاه‌ها و كاهش اتلاف شبكه توزيع داشته و توجه جدي به اصلاح تلفات زنجيره عرضه انرژي ندارد. حال آنکه بخش عمده‌اي از انرژي كشور در پالايشگاه‌هاي نفت و گاز و نيروگاه‌هاي برق به هدر مي‌رود. به طوری که قبل از آنکه انرژی در اشکال مختلف به دست مصرف‌کننده نهایی برسد معادل 1.3 میلیون بشکه در روز اتلاف می‌شود. لازم به ذکر است که بر اساس گزارش پایگاه تحلیلی زنجیره ارزش، میزان کل مصرف روزانه انرژی در ایران معادل 3.8 میلیون بشکه نفت در روز است که یعنی بیش از 34 درصد اتلاف انرژی در کشور. البته برخی منابع میزان اتلاف انرژی در ایران را 21 درصد عنوان کرده‌اند. اما اگر همین سهم 21 درصدی اتلاف را هم بپذیریم، باز هم رقم بسیار بالایی به حساب می‌آید.
دلیل پنجم و نهایی عدم اقبال طرح هدفمندسازی یارانه‌ها، بي‌توجهي تدوین‌کنندگان آن به زمينه‌هاي تغيير تكنولوژي‌هاي انرژي‌بر بوده است. در شرایطی که دسترسی به تکنولوژی‌های بهینه‌تر سخت باشد، استفاده از ابزار قیمتی برای کاهش مصرف انرژی در بخش خانگی باعث ایجاد فشار مضاعف بر دوش مردم شده و در بخش تولید منجر به کاهش حجم تولید می‌شود.
به نظر می‌رسد که مهم‌ترین دلیل عدم توفیق دولت‌ها در هدفمند کردن یارانه‌ها، عدم شناسایی درست گروه‌های هدف بوده است. این مهم را می‌توان در آشوب‌های خیابانی ناشی از کاهش یارانه سوخت در آبان 98 ملاحظه کرد. اگر گروه‌های هدف به درستی شناسایی می‌شدند، وارد شدن فشار اقتصادی بیش از حد تحمل روی قشر کمتر برخوردار جامعه قابل پیش‌بینی بود. همچنین گزارش‌ها درباره سهم برخورداری حدود 17 برابری ثروتمندان به نسبت فقرا از یارانه، تایید می‌کند که نخستین گام هدفمندسازی واقعی یارانه‌ها باید پیدا کردن دقیق گروه‌های هدفی باشد که لازم است یارانه به آن‌ها تعلق بگیرد.