منتشرشده در نشریه شماره ۳۴ آفتاب خاورمیانه - اسفند ۱۴۰۲
مریم علمالهدی
روزنامهنگار اقتصادی
مالیات چه در زمانی که حاکمان، مامور خراج تعیین میکردند و چه در دولت مدرن که درآمدهای مالیاتی در بودجههای سالانه پیشبینی میشود، نقش مهمی در تامین مالی دولتها داشته و دارد. با این حال، گاه پیشبینیهای افزایشی مالیاتی و قوانینی که نرخهای مالیات را بالا برده یا پایههای مالیاتی را گسترش میدهند، ممکن است بر ضد خود عمل کنند و بهجای تامین مالی دولت، باعث ورود فعالیتهای اقتصادی به بخش غیررسمی شوند.
دیروز و امروز مالیات
دولتها از باج و خراج تا مالیات در عصر حاضر، مسیری طولانی را پشت سر گذاشتهاند. این مسیر بهویژه در کشوری مانند کشور ما که دولتها فروش منابع طبیعی از جمله نفت را بهعنوان یکی از منابع درآمدی در اختیار داشته و در بودجهریزی مدنظر قرار دادهاند، فراز و نشیب بیشتری داشته است. از مستوفیهای قاجاری و ممیزهای مالیاتی دولت مدرن عصر پهلوی گرفته تا ماموران دارایی و سامانههای اظهارنامه مالیاتی در روزگار حاضر، همه و همه وظیفه یکسانی را بهشیوههای مختلف بر عهده داشتند و دارند: تامین خزانه دولت.
دولتها منابعی را که از طریق مالیات جمعآوری کردهاند، صرف تامین مالی طرحهای خود میکنند؛ طرحهایی که قرار است منافع عمومی بههمراه داشته باشد و رفاه جامعه را ارتقا دهد. علاوه بر این، هزینههای جاری دولت که بخش مهمی از آن پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت یا بهعبارتی، جبران خدمات کارکنان است نیز بهوسیله مالیات تامین میشود. هدف دیگر از دریافت مالیات، بازتوزیع منابع در جامعه است. این موضوع میتواند در کشورهای دارای منابع طبیعی تا حدودی متفاوت باشد و در دورههایی، درآمد حاصل از فروش منابع طبیعی، بخشی از وظایف نظام مالیاتی را بهدوش بکشد.
آمارهای رسمی و قابلاتکا در خصوص درآمدهای نفتی و مالیاتی از سال ۱۳۴۹ و از طریق بانک مرکزی در دسترس هستند. بنابراین میتوان برای یک دوره تقریبا ۵۰ ساله، عملکرد بودجهای مالیات را بررسی کرد. بانک مرکزی در ارائه آمارهای مربوط به وضعیت مالی دولت، از ساختار پیشنهادی صندوق بینالمللی پول استفاده میکند که در ساختار قدیم آن، منابع حاصل از فروش نفت بهعنوان درآمد دولت در نظر گرفته میشد اما در طبقهبندی جدید، منابع حاصل از فروش نفت در سرفصل دیگری بهنام واگذاری داراییهای سرمایهای گزارش میشود.
جهشهای نفتی، کرنشهای مالیاتی
در بررسی عملکرد بودجهای درآمدهای مالیاتی، یک نکته قابلتوجه، افت درآمدهای مالیاتی در دورههای رونق نفتی است. بهعنوان مثال، در نخستین جهش نفتی در سال ۱۳۵۳ نرخ رشد درآمدهای مالیاتی، کاهشی شد. نرخ رشد درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۵۲ در مقایسه با سال ۱۳۵۱ برابر با ۳۲ درصد بود اما در سال ۱۳۵۳ به ۲۰ درصد رسید. در دومین جهش نفتی یعنی سال ۱۳۷۲ نرخ رشد درآمدهای مالیاتی کاهشی شد و از ۳۷ درصد در سال ۱۳۷۱ به ۸ درصد در سال ۱۳۷۲ رسید. تجربه سومین جهش نشان میدهد نرخ رشد درآمدهای مالیاتی نهتنها کاهشی بلکه منفی شد. درآمدهای مالیاتی در سال ۱۳۸۹ افت ۵ درصدی را نسبت به سال ۱۳۸۸ نشان میدهد. یعنی این بخش از درآمدهای دولت از ۳۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۸ به حدود ۵/۲۸ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۸۹ رسید.
میتوان گفت از سال ۱۳۹۶ به این سو با افت درآمدهای نفتی، این مالیات است که همچون کشورهای فاقد منابع طبیعی، بار تامین منابع مالی دولتها را بهدوش میکشد. اما در این خصوص، پرسشهایی وجود دارد که پس از بررسی درآمدهای مالیاتی و درآمدهای نفتی در بودجه سالهای ۱۴۰۰ تا لایحه بودجه ۱۴۰۳، به آنها خواهیم پرداخت.
سهم مالیات در منابع دولت
بهطور کلی در قوانین بودجه اخیر کشورمان، منابع عمومی دولت، در سه گروه طبقهبندی میشود. نخستین گروه، درآمدهاست که مواردی همچون درآمدهای مالیاتی، درآمدهای حاصل از مالکیت دولت، درآمد فروش کالا و خدمات، جرائم و خسارتها و سایر درآمدها را در برمیگیرد. مهمترین جزء این گروه، درآمدهای مالیاتی است.
دومین گروه، واگذاری داراییهای سرمایهگذاری است که منابع حاصل از نفت و فرآوردههای نفتی، فروش و واگذاری اموال و نیز واگذاری تملک داراییهای سرمایهای را در بر میگیرد. مهمترین جزء این گروه، درآمدهای نفتی است.
گروه سوم به واگذاری داراییهای مالی اختصاص دارد که در آن فروش و واگذاری انواع اوراق بهادار، منابع حاصل از دریافت اصل وام، منابع حاصل از واگذاری شرکتهای دولتی و مواردی ماند آن قرار دارد.
در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، هر یک از این سه گروه، تقریبا یکسوم منابع عمومی دولت را تشکیل میدادند. از سال ۱۴۰۱، سهم درآمدها در منابع عمومی دولت افزایش یافت؛ بهطوری که در قانون بودجه ۱۴۰۱، پیشبینی شد تا ۵۰ درصد از منابع عمومی دولت، از گروه درآمدها تامین شود. این سهم در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ به ۶۱ درصد افزایش یافته است.
از طرف دیگر، سهم درآمدهای مالیاتی از ۲۵ درصد منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به ۴۶ درصد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ رسیده است. بر اساس قانون بودجه سال ۱۴۰۰، پیشبینی شده بود که ۳۲۵ هزار میلیارد تومان از مجموع ۱,۲۷۶ هزار میلیارد تومان منابع عمومی دولت، از درآمدهای مالیاتی تامین شود. این در حالی است که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، پیشبینی شده است ۱,۱۲۲ هزار میلیارد تومان از مجموع ۲,۴۲۶ هزار میلیارد تومان منابع عمومی دولت، از درآمدهای مالیاتی تامین شود. بر همین اساس، سهم درآمدهای مالیاتی نیز از درآمدهای دولت از ۷۱ درصد در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به ۷۵ درصد در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ رسیده است.
بررسی احکام مالیاتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نشان میدهد درآمدهای مالیاتی در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲، حدود ۵۰ درصد رشد داشتهاند. در جداول بودجه، برای درآمدهای مالیاتی پنج گروه در نظر گرفته میشود: مالیات بر اشخاص حقوقی، مالیات بر درآمد، مالیات بر ثروت، مالیات بر واردات و در آخر، مالیات بر کالاها و خدمات. مالیات بر کالا و خدمات با ۴۲ درصد و مالیات بر اشخاص حقوقی با ۴۰ درصد، بیشترین سهم را از درآمدهای مالیاتی دولت در سال آینده خواهند داشت.
مالیات بر ارزش افزوده در گروه مالیات بر کالاها و خدمات قرار دارد. ارزش افزوده بهعنوان پایه مالیاتی در سال ۱۳۸۷ معرفی شده و نرخ آن نیز ۳ درصد تعیین شد و بر اساس قانون پنجم توسعه یعنی از سال ۱۳۹۰، هر سال یک درصد به آن اضافه شد تا اینکه در سال ۱۳۹۴ به ۹ درصد رسید. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، نرخ مالیات بر ارزش افزوده با یک درصد افزایش به ۱۰ درصد رسید و قرار است منابع حاصل از این افزایش نرخ، صرف متناسبسازی حقوق بازنشستگان لشکری و کشوری و خانواده شهدا شود. بر این اساس در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ پیشبینی شده است که هر واحد درصد افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده، حدود ۶۵ هزار میلیارد تومان به درآمدهای مالیاتی دولت اضافه خواهد کرد.
پرسشهایی برای اندیشیدن
در ابتدا گفته شد که در کشورهای دارای منابع طبیعی، یکی از اهداف اقتصادی، کاهش وابستگی دولتها به درآمدهای نفتی و افزایش نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی است. آیا با پیشبینی افزایشی درآمدهای مالیاتی این هدف محقق میشود؟ برای پاسخ به این پرسش، نیاز به آمارهای عملکرد بودجههای سالانه داریم که بهدلیل پیچیدگیهای محاسباتی با تاخیر منتشر میشوند.
بهروزترین گزارش تفریغ بودجه، مربوط به سال ۱۴۰۰ است که بر اساس آن منابع وصولشده دولت برابر با ۱,۰۱۸ هزار میلیارد تومان بوده است که در مقایسه با پیشبینی ۱,۲۷۸ هزار میلیارد تومانی، به معنای تحقق حدود ۸۰ درصدی است. مرکز پژوهشهای مجلس نیز در گزارشی با بررسی عملکرد مالی دولت در چهار ماه نخست سال جاری، عملکرد نسبت به مقدار مصوب یک دوازدهم منابع عمومی دولت را ۶۳ درصد برآورد کرده و پیشبینی کرده است که تا پایان سال، ۸۱ درصد از این منابع، محقق شود.
پاسخ دیگر با بررسی روند نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی به دست میآید که اطلاعات آن از گزارش بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه در موضوعات راهبری بخش عمومی مرکز پژوهشهای مجلس، استخراج شده است.
بررسی سال ۱۳۸۹ بهعنوان یکی از سالهایی که در آن جهش نفتی رخ داده است، نشان میدهد نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در این سال نسبت به سال قبل کاهش یافته است. بررسی سال ۱۴۰۱ نیز که در آن سهم مالیات در قانون بودجه ۸۰ درصد کل درآمدها و ۴۰ درصد منابع عمومی دولت پیشبینی شده بود، نشان میدهد نسبت مالیات به تولید ناخالص ملی فقط ۳/۰ درصد در مقایسه با سال قبل، بیشتر شده است. البته نمیتوان این همزمانیها را بهعنوان رابطه علی در نظر گرفت اما از این نتایج به نظر میرسد اهداف مالیاتی پیشبینیشده در بودجههای سالانه با عملکرد بودجهای، متفاوت هستند.
پرسش دیگر از همین نتایج سرچشمه میگیرد: آیا قوانینی که بهدنبال افزایش درآمدهای مالیاتی هستند، در عمل موفق میشوند؟ پاسخ لزوما مثبت نیست و در مواقعی حتی میتواند منفی باشد!
اما مالیات چگونه میتواند به ضد خود تبدیل شود؟ پیشبینی افزایش درآمدهای مالیاتی، تصویب نرخهای مالیاتی بیشتر یا گسترش پایههای مالیاتی درصورتیکه محیط کسبوکار و متغیرهای کلان اقتصاد بهگونهای باشند که فروش و سودآوری شرکتها را با چالش مواجه کند، کسبوکارها را به ادامه حیات در بخش غیررسمی اقتصاد سوق میدهد، جایی که در آن فعالیتهای اقتصادی بهدور از چشمان نظام مالیاتی به فعالیت خود ادامه میدهند و در عمل، پیشبینیهای مالیاتی را دور میزنند.
بهسوی غیررسمی شدن
اقتصاد غیررسمی لزوما بهمعنای شبکه شرکتهای متقلبی که از مالیات فرار میکنند نیست؛ بهعنوان مثال، کارکنانی که فاقد تحصیلات و مهارتهای شغلی رسمی هستند، در این بخش قرار میگیرند اما نمیتوان کسبوکارهایی که بهدلایل مختلف، از پرداخت مالیات اجتناب میکنند را نادیده گرفت. نظام مالیاتی و دسترسی مالی، دو عامل تعیینکننده در زمینه گسترش این بخش از اقتصاد هستند.
اگر دسترسی مالی بهصورتی باشد که کسبوکارها بتوانند به خدمات مالی رسمی مانند تسهیلات بانکی و دیگر روشهای تامین مالی به سهولت دسترسی داشته باشند، ترجیح میدهند برای دسترسی به این خدمات، امور مربوط به ثبت را انجام دهند، حساب تجاری افتتاح کنند و پرونده مالیاتی تشکیل دهند.
با این حال اگر با نظام مالیاتی پیچیدهای مواجه باشند که در آن رابطه کارایی و عدالت مالیاتی متناسب نیست، واکنشهایی از سمت کسبوکارها اتفاق میافتد. ثبت شرکت در مناطق آزاد برای فرار مالیاتی، ثبت شرکت با حوزه فعالیت غیرواقعی دانشبنیان یا سایر فعالیتهای مشمول معافیت مالیاتی، استفاده از حسابهای بانکی غیر و بیشبرآوردی هزینههای قابلقبول در صورتهای مالی بخشی از اقداماتی هستند که کسبوکارهای بخش رسمی از طریق آنها تلاش میکنند مالیات پرداختی خود را کاهش دهند.
اما در بخش غیررسمی چه میگذرد؟ فعالیتهای غیرقانونی، قاچاق و فعالیتهای گزارشنشده را میتوان در بخش غیررسمی قرار داد. تمرکز اصلی ما در اینجا بر فعالیتهای گزارشنشده است؛ فعالیتهای گزارشنشده را میتوان واکنش کسبوکارها به کنشهای اقتصادی دولتها دانست. در واقع کسبوکارها چه در مرحله شکلگیری چه در زمان تصمیمیگیری برای ادامه فعالیت، به دو پرسش پاسخ میدهند: هزینههای ورود به بخش رسمی چقدر است؟ هزینههای باقی ماندن در بخش رسمی چقدر است؟
هر زمان که در پاسخ به این سوالها، سودآوری و ادامه فعالیت کسبوکار با تهدید مواجه شود، انگیزه برای ورود به بخش غیررسمی تقویت میشود. یکی از این تهدیدها، افزایش مالیات بدون بهبود محیط کسبوکار است. در چنین شرایطی، فعالان اقتصادی دلایل کافی برای پنهان کردن تولید خود را دارند پنهانکاری که موجب بزرگ شدن اقتصاد غیررسمی میشود؛ شرکتهایی که ثبتنشدهاند اما فعالیت میکنند، نیروی کاری که مشغول است اما بیمه نیست. در چنین شرایطی، افزایش درآمدهای مالیاتی، بهدلیل تضعیف بخش رسمی و ناتوانی دولت در مالیاتستانی، سنگ بزرگی خواهد بود که به هدف نمیخورد.