حسین سلطانآبادی
کارشناس مدیریت تحقیقات اقتصادی بانک خاورمیانه
تصویب کلیات طرح بانکداری در مجلس شورای اسلامی منجر به بروز انتقادات فراوانی از طرف بسیاری از متخصصان حوزه پولی و بانکی شده است. این یادداشت به برخی از مهمترین ویژگیهای این طرح در زمینه بانکداری مرکزی پرداخته و آن را به بوته نقد میگذارد.
در ابتدای این طرح اهداف این قانون برشمرده شدهاند. اصولاً مرسوم نیست که اهداف یک قانون در ابتدای آن ذکر شوند. این اهداف باید در فرآیند تصویب قانون مورد توجه باشند و نه در متن مصوب قانون. در عین حال یکی از اهداف برشمرده شده، هدایت تسهیلات و اعتبارات در جهت توسعه زیرساختها است. این در حالی است که تجربه دنیا نشان میدهد بانکهای مرکزی توان اجرای مطلوب مفهوم گنگی به نام «هدایت اعتبار» را ندارند. حتی همین طرح نیز ابزار و سازوکار مناسبی را برای نیل به این هدف ارایه نمیدهد. فرآیند تأمین مالی فرآیندی غیرمتمرکز است که بانکها متناسب با هدف حداکثرسازی سود خود نسبت به آن اقدام میکنند. طبیعتاً بخشهای بهرهور در هر اقتصادی بازدهی بالاتری را ایجاد میکنند و به این ترتیب رویکرد کسب سود بیشتر بانکها منجر به تخصیص بهینه منابع به بخشهای با بازدهی بالاتر خواهد شد. هیچ نهادی بهتر از بانکها توانایی تشخیص بهینهترین شیوه هدایت اعتبار را ندارد و هر دخالتی در این زمینه صرفاً منجر به غیربهینه شدن فرآیند تأمین مالی خواهد شد. تجربه تسهیلات تکلیفی در ایران مستندی تجربی است بر ناکارآمدی مفهوم هدایت اعتبار.
در فصل دوم این طرح، اهداف و وظایف بانک مرکزی برشمرده شدهاند. در بین اهداف برشمرده شده، هم کنترل تورم به چشم میخورد و هم حمایت از رشد و توسعه اقتصادی. این در حالی است که اولویتبندی بین این اهداف در نظر گرفته نشده است. در اقتصاد ایران که به طور مزمن با رکود تورمی دست به گریبان است، سیاست پولی انبساطی میتواند با کمک به رفع مشکل رکود به تورم دامن بزند و سیاست پولی انقباضی در عین حال که هدف کنترل تورم را پوشش میدهد، میتواند رکود را تشدید کند. به همین دلیل در عمده بانکهای مرکزی دنیا، هدف یا صرفاً کنترل تورم است و یا اولویت اول به کنترل تورم داده شده است. در عین حال در برخی از بانکهای مرکزی که اهداف دوگانه دارند – همچون فدرال رزرو در آمریکا – سیاستگذار پولی بسیار مستقل و ابزار و امکانات بازار مالی بسیار گسترده است تا در عمل امکان نیل به هر دو هدف فراهم باشد.
یکی از وظایف برشمرده شده برای بانک مرکزی در این طرح، ایجاد و توسعه زیرساختهای نظام پرداخت کشور است. این در حالی است که به دلیل قدرت انحصاری بانک مرکزی، ورود این نهاد به فعالیتهای سودآور نظام پرداخت منجر به حذف رقابت و کاهش کیفیت خدمات در این زمینه خواهد شد، کما این که یکی از مشکلات فعلی نظام بانکی کشور همین مسأله ورود بانک مرکزی به فعالیتهای انتفاعی است. در واقع نه تنها ایجاد زیرساختهای انتفاعی نباید در حوزه وظایف بانک مرکزی گنجانده شود، بلکه باید این نهاد از ورود به هر گونه فعالیت انتفاعی منع شود.
همچنین در این طرح نظارت بر معاملات شمش و مسکوکات فلزات گرانبها وظیفه بانک مرکزی عنوان شده است. فارغ از این که مداخله بانک مرکزی در بازار فلزات گرانبها بدون توجیه است و ارتباطی با وظیفه کنترل کلهای پولی و تورم ندارد، در نظر گرفتن فرآیند تنظیم بازار فلزات گرانبها نشان از ذهنیت غیربازاری قانونگذار دارد، در حالی که شکست این رویکرد بارها در اقتصاد ایران تجربه شده است.
استقلال بانک مرکزی
در این طرح، هیأت عالی – متشکل از شش عضو غیراجرایی و سه عضو اجرایی – بالاترین مرجع سیاستگذاری و نظارت در بانک مرکزی تعیین شده است. اعضای غیراجرایی با انتخاب و حکم رییس جمهور تعیین میشوند. اعضای اجرایی شامل رییس کل به عنوان رییس هیأت عالی با انتخاب و حکم رییس جمهور، قائم مقام رییس کل با انتحاب رییس کل و تأیید و حکم رییس جمهور و نهایتاً معاون نظارتی بانک مرکزی با انتخاب و حکم رییس کل منصوب میشوند. به این ترتیب انتخاب هیأت عالی به شدت تحت تأثیر و رأی رییس جمهور است. برای حفظ استقلال بانک مرکزی در چنین چارچوبی لازم است ساز و کار عزل رییس کل بسیار شفاف، قاعدهمند و سختگیرانه باشد. این در حالی است که در این طرح رییس جمهور میتواند پس از مشورت با اعضای غیراجرایی هیأت عالی – که خود انتخاب و منصوب کرده است – رییس کل را عزل کند. البته رییس جمهور باید قبل از صدور حکم عزل، دلایل و مستندات خود را برای اطلاع عموم منتشر کند، با این حال به دلیل عدم تصریح قانون در مورد چگونگی مستندات مورد قبول برای عزل رییس کل بانک مرکزی، همچنان دست رییس جمهور برای عزل رییس کل باز خواهد بود و این مهم استقلال بانک مرکزی را برای مقابله با سلطه مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی مخدوش خواهد کرد. در شرایطی که دولتها در ایران کسری بودجههای ساختاری و مزمن را تجربه میکنند، استقلال سیاستگذار پولی اهمیتی دو چندان مییابد. حتی با لحاظ کردن شرایط سخت برای عزل رییس کل بانک مرکزی تا زمانی که کسری بودجه مزمن در اقتصاد وجود دارد، بانک مرکزی ناچار خواهد بود برای کنترل نرخ بهره در محدوده سیاستی مد نظر خود، نسبت به پوشش ناترازی دولت از طریق خرید اوراق بدهی دولتی اقدام کند. به همین دلیل در بسیاری از کشورها در کنار استقلال بانک مرکزی، قوانین و قواعدی در راستای پایداری مالی دولتها تنظیم و به اجرا گذاشته شدهاند.
یکی دیگر از موارد مخل استقلال بانک مرکزی در طرح جامع بانکداری، حضور رییس سازمان بورس و اوراق بهادار در شورای سیاستگذاری پولی است. البته این مهم علاوه بر اخلال در استقلال بانک مرکزی و تأثیرگذاری مصالح بازار سرمایه بر سیاست پولی، میتواند منجر به بروز تضاد منافع شده و راه را برای سوء استفادههای احتمالی باز بگذارد.
شورای فقهی
در این طرح شورای فقهی وظیفه حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکداری بدون ربا را داشته و بر عملکرد نظام بانکی از جهت مغایرت با موازین فقه اسلامی نظارت میکند. این در حالی است که وظیفه نظارت بر عملکرد نظام بانکی بر عهده معاونت نظارتی است و نمیتواند بر عهده شورای فقهی باشد. این مهم علاوه بر تداخل وظایف نهادهای مختلف در بانک مرکزی، منجر به بروز تصمیمات غیرتخصصی در حوزه تخصصی پول و بانکداری خواهد شد. همچنین در این طرح عملیات بانک مرکزی و تعاملات آن با اشخاص داخلی و خارجی نباید مغایر با احکام شرعی باشد و مرجع تشخیص مغایرت، شورای فقهی بانک مرکزی است. به این ترتیب نه تنها اختیارات رییس کل بانک مرکزی محدود به تأیید شورای فقهی شده، بلکه احتمالاً در این فرآیند، بروکراسی اضافهای بر بانک مرکزی تحمیل خواهد شد که میتواند بازدارنده واکنش سریع بانک مرکزی به تحولات سریع بازار پول باشد. در این شورای فقهی، یکی از مدیران بانکهای دولتی و یک نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز حضور خواهند داشت که طبیعتاً مخل استقلال بانک مرکزی است و میتواند منجر به بروز تضاد منافع شود.
رویکرد دستوری و حمایتی
یکی از مشکلات فعلی بانکداری مرکزی در ایران تعیین دستوری نرخ سود سپرده و تسهیلات توسط شورای پول و اعتبار است. نرخ سود در بانکها علیالقاعده از سه فاکتور تأثیر میپذیرد: نرخ بهره سیاستی، نحوه مدیریت بانک از جمله مدل کسب و کار، هزینه تمامشده پول در هر بانک و درجه ریسکپذیری بانکها و ریسک مشتری و بازار. بانک مرکزی صرفاً صلاحیت تصمیمگیری در زمینه نرخ بهره سیاستی را دارد که از طریق مدیریت وجوه خود در بازار بین بانکی نسبت به تعیین و برقراری نرخ بهره سیاستی در این بازار اقدام میکند. تعیین دستوری نرخ سود در سطح همه بانکها ملاحظات مربوط به ریسکپذیری بانکها و ریسک مشتریان متفاوت را در بر نمیگیرد و در عین حال مانع از شکلگیری رقابت میان بانکها برای کاهش هزینهها و تخصیص بهینه منابع میشود. همچنین در ترکیب فعلی شورای پول و اعتبار، عمدتاً متقاضیان اعتبار و تسهیلات دست بالا را دارند و سرکوب مالی (کاهش نرخ سود واقعی به نفع وامگیرندگان و به زیان سپردهگذاران) نتیجه محتوم این ترکیب است. در طرح جدید اگرچه ساختار شورای پول و اعتبار حذف شده است، اما اجازه نرخگذاری دستوری به هیأت عالی داده شده است که همان نتایج فعلی را به دنبال خواهد داشت. هر گونه نرخ گذاری دستوری منجر به فاصله گرفتن از نرخ بهره تعادلی شده و لاجرم زیان یکی از طرفین قرارداد سپردهگذاری یا تسهیلات را به همراه خواهد داشت. در این طرح حتی اجازه نرخگذاری دستوری برای کارمزد انواع خدمات بانکی نیز به هیأت عالی داده شده است که علاوه بر مشکلات برشمرده شده، میتواند مانع گسترش و تنوع خدمات بانکی شود.
در کنار رویکرد دستوری که منجر به تخصیص غیربهینه منابع میشود، رویکرد حمایتی نیز برای بانک مرکزی در نظر گرفته شده که نتیجه مشابهی دارد. در واقع بانک مرکزی میتواند از طریق ارایه تسهیلات و خطوط اعتباری، از بانکهایی در زمینه تأمین مالی طرحهای توسعهای، فعالسازی زنجیره تولید، گسترش زیرساخت و ایجاد اشتغال و افزایش صادرات فعالیت مؤثری دارند حمایت کند. فارغ از این که این موارد علیالقاعده در چهارچوب وظایف بانکهای مرکزی نیستند، تعریف و ارزیابی این موارد نیز بسیار مبهم بوده و نهایتاً به رویکرد گزینشی بانک مرکزی منجر خواهد شد.
در مجموع اگرچه طرح جدید بانکداری در بسیاری از موارد نسبت به قوانین جاری بهبود یافته، اما همچنان حاوی ایرادات اساسی است. عدم رفع این معایب در فرآیند تصویب نهایی میتواند دستیابی به نتیجه مورد انتظار از این طرح را مخدوش کند.